《指导意见》共分8章30条，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

        《指导意见》提出，到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更符合我国基本经济制度和社会主义市场经济要求国资管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有经济活力控制力影响力抗风险能力明显增强。

 

       发文背景

 

       国企改革是个长期、艰难的探索过程，改革开放以来，国企改革的步伐从未停止过。

       自1984年城市经济体制改革启动，到1998年开始改革攻坚期间，企业承包经营责任制全面推行，一些重大改革措施，如国有中小企业改制、公司制股份制改革、企业破产的操作、建立再就业中心托管下岗职工等也开始探索或试点。

       随着其他所有制企业快速发展、市场竞争日趋激烈，国有企业逐渐面临严峻挑战。到1997年，国有独立核算工业企业中亏损企业的亏损额比1987年上升十多倍，相当一部分企业不能正常发放工资和退休金。

       1998年至2002年，国企改革在三方面实现了突破：通过国有中小企业改革，上百万家国有、集体中小企业改制退出公有制序列；通过国有大中型困难企业的政策性关闭破产，5000多户扭亏无望的困难企业退出市场；通过再就业中心和基本保障线政策，托管、安置了近3000万下岗职工，建立了国企职工可以流动的机制。

 

       在前期改革过程中，国有大企业的体制基本没有触动，在迅速发展的市场环境中其问题日益暴露。2003年后，我国的国有企业改革进入以国有大企业改革为重点的阶段。

       2002年11月召开的党的十六大决定启动国有资产管理体制改革。随后成立的国资委，制定和建立了包括企业清产核资制度、企业发展战略和主业管理制度、企业经营业绩考核制度、国有资本经营预算制度等在内的企业国有资产管理法规和制度体系。同时，国资委还推进了一系列有针对性的改革和结构调整措施，如企业内部及企业之间的重组、推动企业内部三项制度改革、企业改制上市、建立规范的董事会试点、减轻国有企业的社会负担、解决企业的历史遗留问题等等。

       30多年来，改革使国有企业面貌发生巨大变化，但改革还在继续，还有大量的工作需要推动和完成，还需要攻坚克难。

       为更好地贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，按照中央全面深化改革领导小组的部署，在国务院的直接领导下，国务院国资委会同发展改革委、财政部等有关部门通过深入调查研究和充分听取意见，起草了《指导意见》。文件稿经多次研究修改后，先后提请国务院常务会议、中央全面深化改革领导小组会议和中央政治局常委会审议通过，并以中共中央、国务院的名义公布实施。

 

       改革历史 

 

       2015年 深改组第十三次会议确立党要管国企的原则

       2014年深改组四次会议通过央企薪酬改革方案

       2013年十八届三中全会深化国企改革

       2012年十七届三中全会国资委出台规定，民间投资主体可通过出资入股等形式参与国企改制重组

       2006年十六届三中全会国资委开始加大中央企业兼并重组力度

       2003年十五届三中全会国务院国有资产监督管理委员会挂牌成立

       1996年十四届三中全会国家经贸委宣布“抓大放小”

       1991年十三届三中全会山东诸城市探索国企产权实验，通过股份制等形式将国营或集体企业出售给个人

       1980年十一届三中全会《国营工业企业利润留成试行办法》发布

       1979年 首钢等8家国企进行扩大企业自主权试验

 

       国企改革顶层方案11个“新提法” 

 

 

       近日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）。《每日经济新闻》记者梳理出该文件11个“新鲜词”，这些词语有着怎样的内涵和意义，又将指明哪些改革方向？昨日，中国人民大学国家发展与战略研究院院长刘元春教授对此进行了解读。

 

        1、政资分开

 

        刘元春：《意见》提出，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。政资分开意味着政府作为资产出资者，不管是政府独资还是控股，要管理企业都必须通过企业的资产结构来进行。这也表明，政府将管理权限下放给企业，不干预企业经营，企业的独立性也会更强。

 

        2、划分不同类型国企、谁出资谁分类

 

        刘元春：一般来说，国有企业主要应集中在市场失灵的领域，而不应进入市场竞争、与民争利的领域。但是当前，我国国有企业覆盖的面还是比较广，各领域都有国企身影，此前也有国企是否该退出的争论。划分国有企业类型能解决这个争论。这表明国企将不仅出现在市场失灵的领域，在市场竞争性领域也会参与。

 

        并且，不同类型的国企在将来会有不同的考核、监管方式，以此促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

 

        3、网运分开

 

        刘元春：《意见》提出，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。“网”就是比喻像铁路网基础设施这样的自然垄断行业，如果由市场来提供，这些行业会出现市场失灵。“运”一般指代竞争性行业，可以由市场来提供。“网运分开”就是不同的产品类型分别由政府和市场来提供，可以使经济运行更顺畅。

 

        4、集团公司整体上市

 

        刘元春：近年来，国有企业股份制公司制改革提速，上市的国企越来越多。本次《意见》提出，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市。并且，《意见》还特别提及，“加大集团层面公司制改革力度，创造条件实现集团公司整体上市”。

 

        5、国家特殊管理股制度

 

        刘元春：《意见》提出，“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。”所谓国家特殊管理股制度，就是指在一些特定领域，即使政府只占极少数份额，但是这个份额可以被特殊设定。对于国企而言，可以让更多的民营资本参与国有资本的项目，甚至可以让民营资本占据多数股份。但是如果某些投资行为可能危害社会公益，这时国有股份就可以在特殊时期发挥决定性的作用，阻止危害社会公益的行为。

 

        6、企业领导人实行分类分层管理

 

        刘元春：在人事制度上，《意见》明确，上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理。根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。

 

        这意味着，在国企高层可能会有一个权力集中的机制，而在经理层或中层干部则体现市场化的方向。对于政府任命的高管，可能会按照公务员的标准管理，比如薪酬就是公务员的薪酬。对于市场选聘的干部，则按照工作绩效，给予市场化的待遇。

 

        7、管资本为主

 

       刘元春：管资本为主是本轮改革的一个亮点。所谓管资本就是注重资本投资的收益性。现在提国企做大做强做优，其中最重要的就是资本的收益率。以前政府对国企是管人、管事、管资本，但是不论管什么，如果最后落实不到资本的保值增值就没有意义。

 

         8、国有资本合理流动

 

        刘元春：资产如果不流动，就没法衡量资产的价值。国有资本的合理流动，可以通过资本市场的定价来反映国企的效益。《意见》也提出，将通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

 

         9、国有资本投资、运营公司

 

        刘元春：以前是由国资委作为国企的出资人，本轮改革提出建立国有资本投资、运营公司。这样的三级管理架构和原来的二级管理有很大的区别。国资委是政府机构，投资、运营公司则由更专业的资本管理人员组成，负责具体的投资行为。投资、运营公司作为股东而不是政府行使职责，这也体现了政资分离、以管资本为主的原则。

 

        10、清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批

 

        刘元春：接下来，国有资本投资、运营公司会如何投资决策呢？那就是会按照“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”的投资思路。通过调整，把低效、过剩产能需要退出市场，让有竞争力的企业获得更多发展空间。

 

        11、混合所有制不设时间表，成熟一个推进一个

 

        刘元春：混合所有制改革需要符合习近平总书记提出的“三个有利于”标准，混合的目的之一是国企做大做强做优。在一些领域可能也不适合民营企业参与，有些领域国企和民营企业的关系也比较微妙，不可能想混合就能混合。因此，是否采用混合所有制也需要根据实际情况来进行。未来推动混合所有制会更注重稳妥有序，不会盲目上马。